旬阳县位于陕西省东南部，北依秦岭，南踞巴山，汉江横贯其中。辖区总面积3554平方公里，其中：常用耕地面积52万亩，辖28个乡镇319个村（居委会、社区），1877个村民小组，总人口45万人，其中农业人口40.5万人。农业人口占全县总人口的90%，2007年，全县生产总值32.9亿元，财政收入5.07亿元，农民人均收入2298元。

党的十六大以来的六年间，中央连续出台了5个一号文件，各项支农、惠农政策纷纷出笼，为解决“三农”问题提供了前所未有的发展机遇。县委、县政府及教育、卫生、农机、畜牧、农技等涉农部门强化配套措施，狠抓党中央、国务院各项支农、惠农政策的落实，着力改善农民生产、生活条件和环境，逐年增加财政支农投入，农业基础设施建设步伐加快，有力的推动了社会主义新农村建设，促进了农村社会各项事业全面进步、农民生产发展、生活水平提高。

一、各项政策落实措施得力、成效显著

1、规范管理，直补资金不折不扣发放农户手中。

“耕种农田不缴税”。2006年，延续了两千六百年的“皇粮国税”宣告终结，农村税费改革取得了突破性进展，“种粮食、购农机、买种子、养猪等国家都发给一定的补助资金”。“不久前才从电视上听说农户喂猪国家还要给能繁母猪投保险，可还没过几天就已经成为现实，这是在过去就连想都不敢想的事”。这是接受调查的所有农民继取消农业税，又享受到各种补贴后心情愉悦的真实反映。农村住户调查资料显示：2007年全县共计向种粮农户按标准直接发放种粮及农资综合补贴1389.89万元（其中：农业生产资料综合补贴906.45万元，15元∕亩，粮食直补483.44万元，8元∕亩），比2006年（农业生产资料综合补贴366.48万元，每亩6元）增加1023.41万元，增长73.63%，直接受益的农户11万户，占全县总农户的100%。自2004年国家退耕还林粮改现补助以来，我县享受退耕还林资金总额达到25452.84万元，其中：2007年粮改现资金6096万元，管护费647.44万元。

2、补贴政策的落实，极大的调动了农民种粮的积极性，促产增收作用明显。

地膜玉米补贴政策从2004年开始实施，当年推广面积18754亩，2005年达到3.35万亩，2007年6万余亩，四年来共为中高山区农民争取国家补贴148万元。小麦良种补贴从2006年秋播在我县开始实施，当年落实小麦良种统供17万亩，2007年秋播统供面积增加到21万亩，争取国家为农民补贴176万元。用于种粮各项补贴其主要作用有三：

一是调动了农民的种粮积极性，确保了粮食生产安全。2003年，全县玉米播种14.56万亩，小麦播种16.77万亩，粮食总播种面积仅45.48万亩。玉米、小麦以及粮食总播种面积一举跌至建国以来最低水平，粮食总产跌至改革开放以来最低水平。随着农业生产资料综合补贴、种粮直补、地膜玉米、小麦良种补贴政策的实施，各级更加重视粮食生产，使播种面积逐步恢复。2004年以来的四年，全县玉米面积一直稳定在26万亩，小麦面积稳定在27万亩左右，粮食总播面积达到70万亩，产量维持在14-15万吨之间，全县农民人均占有粮食处于350公斤以上安全水平。

二是物化技术的推广普及，助推科技加快推广普及，种粮效益显著提高。据我县多年生产实践证明，玉米地膜覆盖栽培技术平均年产较露地栽培提高80公斤以上，随着海拔高度的不断提升，增产幅度也随之提高。构元乡羊山村耕地大多分布于海拔1350米区域之间，受光照和有效积温不足影响，过去玉米单产不足100公斤，推广地膜玉米后，平均单产达到350公斤，农民从中尝到了甜头，如今全村每年推广地膜玉米3500亩，地膜洋芋2500亩，通过地膜覆盖栽培技术在该村全面普及，一举解决了当地农民的温饱和增收缓慢问题。

小麦良种统供补贴政策的落实，直接助推我县小麦优质良种普及率达到98%以上。通过品种提纯复壮，选用抗锈、抗旱、抗逆性强的当家品种，使小麦单产平均亩增40公斤以上，仅此一项，增加农民收入近1000万元。

三是农业工作有了抓手，直接促进了农业和农村经济发展。从政策面看，国家补贴项目是制约各产业发展的核心，这些项目落实好了，是农业发展最有力的推动器。小麦良种、地膜玉米补贴直接提高了单位面积产量，进而确保县域粮食基本安全；农机具购置补贴，直接解放了农村劳动力，使农村劳力更多向第三产业转移，促进农民多渠道增收；能繁母猪补贴及保险政策切中畜牧产业发展之要害，解决了畜牧良繁供应不足的问题，2007年，全县生猪饲养量达到了73.35万头，畜牧产值达到4.2亿元，占农业总产值的37.5%，退耕还林补贴使退耕户生产生活有了基本保障。

二、落实政策难点犹存

1、“三农”资金管理分散，使用效益比较低。涉农资金管理层次多、部门多、门类广，缺乏统一协调机制，在实际工作中各自为战，难以形成合力。加之单项补贴标准低，运行环节多监督管理跟不上，资金到位率低，挤占挪用现象时有发生。地膜玉米每亩需投入7斤地膜，所需资金40元以上（国家补10元/亩），小麦良种每亩需投入35元（国家补6元/亩），能繁母猪补贴每头二元母猪需1500元（国家补50元/头），农机具购置补贴标准不足总造价的1/3。粮食直补8元/亩，农业生产资料综合补贴15元∕亩，补贴范围广、标准低、工作难度大。

2、补贴资金到位迟，资金兑付工作量大。粮食补贴资金大多数在生产周期结束后才拨下来，此时粮食已经收获，并且各类资金大多数都涉及登记造册、到兑付到户，加之，上级下拨的资金渠道不一，各归口业务管理要求的差异，从而对基层财政部门兑付、核查和管理工作带来很多不便。

3、补贴程序复杂，行政成本太高。到户补贴一般都采用自下而上、自上而下报批程序，农民、村干部、乡镇干部层层签字盖章，打印生效文本一式多份，而涉及项目往往也多，县、乡、村工作费用过高，财政补贴项目本身没有配套工作经费，对于国家级扶贫重点县来说，由于地方财力有限，属于典型的吃饭型财政，工作经费严重不足，所以在具体落实方面行成“广大农民受益、乡镇和部门作难”的局面。

4、基层工作头绪繁多，人力有限。各项惠农政策的兑付，涉及到千家万户，具体工作量大面广，乡镇机构改革后，乡镇财政人员编制锐减，加之各项资金到位时间不一，各项资金都要到户审核、建立台帐、兑现到户，从而不便操作，给具体工作的基层财政部门带来难度。

三、对策与建议

1、稳定补贴面积，减少补贴种类。能否以二轮承包面积为基础，实行“稳定补贴面积、提高补贴标准，完善补贴办法”，补贴面积一经核准可以一定几年不变，财政部门内部实行归口管理，补贴资金种类可化零为整，建议分为三类：一是以实际种粮面积为依据，用于种粮直接补贴；二是以农业科技推广项目面积为依据，用于技术培训、农机具推广从而提高科技含量、亩均单产以及减少劳动力的补贴；三是以退耕还林面积和新兴农业产业为依据，用于退耕还林和扩大农业产业（含养殖业）增加农民经济收入方面的补贴，不断增加农业附加值，充分提高农民的务农积极性，达到稳粮、提效、增产、增收的目的。

2、确定发放时间，保证补贴作用的发挥。春播之后是农民各项生产、生活费用（学生上学、生产资料的购买等）开支最多、最集中的时期，也是农民最缺钱、最需要钱的时候，国家发放补贴的真正目的，在于缓解粮农春耕备耕购买生产资料资金急需。由于每年补贴面积的核实要等到粮食出苗以后才能核准核实，建议上级下拨补贴的时间应尽量提前，能否确定在每年五月，使基层工作人员有一定的时间核准核实面积。给农户发放的时间确定在每年六月，以保证补贴作用的较好发挥。

3、简化工作程序，改变补贴方式。对于农业科技推广方面的各种补贴，在核定面积时稳步推进，一般应该在保持上年的基础上，当年按一定的比例去扩大补贴面积；在资金兑付上应采用“一卡通”与直补相结合的兑现形式。比如退耕还林粮改现政策（140元—210元/亩），可通过“一折通”的形式直接拨付到农户个人账户。而退耕还林管护费（20元/亩），应视退耕户是否管护为补贴依据，退耕户主若主动管理或不方便管护的（如：举家外出打工的退耕户），村委会可出资请劳代为管护，确保退耕面积管的好、稳得住。

4、加强乡镇财政所自身建设，树立依法理财观念。乡镇财政所是财政部门服务“三农”、支持“三农”的基层组织，加强乡镇财政所自身建设是做好财政工作的基础。鉴于目前乡镇机构改革后基层财力弱化、人员老化的实际问题，建议尽量简化工作程序，降低行政成本，并从两个方面入手，一是要加强乡镇财政所人员配备，搞好业务培训和考试，提高财政干部的综合素质，努力做好各项财政工作，更好地服务于“三农”。 二是不断完善资金管理办法，强化资金的监管，建立健全对各项惠农资金及时进行专项审计、跟踪审计长效机制，使专项资金做到专款专用，确保补贴资金按标准、及时、足额发放到补贴对象手中。